우리나라 헌법에는 노동자는 단결권, 단체교섭권, 단체행동권의 노동3권을 가진다고 되어 있다. 이 노동3권은 한국에서 태어난 사람이면 누구나 태어나서 죽을 때까지 가지고 있는 권리라고 할 수 있다. 그러나 현실적으로 노동3권은 노동조합이라는 형태를 통해서만 구체적으로 보장받을 수 있고 누릴 수 있는 권리이다.
그렇다면 직장협의회는 노동3권 중 얼마나 보장받고 있는 것일까? 이 점을 노동조합과의 비교를 통해 자세히 알아보도록 하자.
1. 단결권의 차이
우선 단결권에 있어서는 노동자는 노동조합법상의 노동조합 뿐 아니라 다양한 형태의 조직을 결성하고 가입할 수 있는 권리를 말한다. 이에 비해 직장협의회는 자유롭고 자주적으로 단결할 수 있는 완전한 단결권이 보장되는 것은 아니다. 또한, 노조에 비해 매우 제한된 한계를 지니고 있는 직장협의회조차도 연합체금지, 전임자 금지, 근무시간 중 활동금지 등 법률과 시행령을 통해 제한된 틀과 행자부의 통제속에 가두어 두고 무력화시키고자 하는 것이다.
① 조직형태
노동자가 어떠한 조직을 결성하고 가입하느냐는 전적으로 노동자의 주체적, 자주적 의사에 맡겨져야 한다. 이에 따라 노동조합법에서는 한 기업에 소속된 종업원만 가입할 수 있는 기업별노조, 사업장을 뛰어넘어 지역의 노동자들이 결성하는 지역노조, 직능별 노조, 전국적으로 연합한 노동조합총연맹 등 다양한 조직형태를 조합원들의 주체적인 결정권한으로 보장한다.
그러나 직장협의회는 기관장이 4급이상일 경우(경우에 따라서는 5급이상) 별도의 직장협의회를 결성해야 한다고 규정하고 있어 공무원노동자들의 폭넓게 단결할 수 있는 권리를 제한하고 있다. 이러한 제한에 의해 경남 ○○군의 경우 ○○군 농업기술센터와 ○○군청에 소속된 공무원이 별도의 직장협의회를 결성할 수 밖에 없었으며, 국립농산물품질관리원의 경우 각 지역에 있는 지원마다 별도의 직장협의회를 결성하고 있어 국립농산물품질관리원에 소속된 모든 직원의 권익향상을 추구하고 있지 못한 실정이다.
또한 직장협의회법 시행령에서 직장협의회 연합체결성을 가로막고 있는 등 공무원노동자가 소속과 지역을 뛰어넘어 보다 폭 넓게 단결할 수 있는 권리를 심각하게 침해하고 있다. 이러한 침해로 인해 공무원의 직업적 특성상 정부와 직접 교섭을 해야 함에도 불구하고 정부는 연합단체인 전공련을 대화당사자조차로도 인정하지 않고 있는 실정이다.
② 가입범위
노동조합법에는 사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자를 제외하고는 노조 가입을 보장하고 있다. 이 법규정에 근거하여 노동조합에 가입할 수 있는 노동자의 범위는 노동조합에서 자율적으로 만드는 규약을 통해 결정하고 있다.
그러나, 직장협의회는 인사 등 핵심적인 업무와 심지어 운전종사자까지 가입이 금지되어 있고 나아가 기관장 마음대로 가입범위를 제한할 수 있도록 되어 있어 보다 많은 공무원을 포괄하지 못하도록 하고 있다. 즉, 가입할 수 없는 범위를 법으로 강제함으로서 공무원의 단결권을 원천적으로 일부 제한하고 있는 것이다.
또한, 노동조합의 경우 사용자의 이익을 대표하여 행동하는 자를 가입하지 못하도록 법에서 규정한 것은 노동조합의 자주성이 침해받지 않도록 하여 어용화되는 것을 방지하기 위한 목적이며 직장협의회의 경우 직장협의회의 활동을 제한하기 위한 것이다. 즉, 직장협의회를 약화시키기 위해 직장협의회 간부를 가입금지 업무로 발령을 내기만 하면 되는 것이다.
③ 결성 및 가입방해금지
직장협의회를 결성하기 위해서는 우선 초등추제가 모여 준비위원회를 결성하고 준비위원회에서 규약초안, 회원가입, 등의 결성을 위한 실무준비작업을 하게 된다. 이 과정에서 준비를 추진하는 공무원과 직장협의회에 가입하는 회원들에 대한 보호장치가 전혀 없기 때문에 불이익을 받는 사례가 발생하고 있으며 직장협의회 결성초기 회원가입과 참여의 저조함을 낳고 있다.
최근 통일부의 경우 직장협의회 설립을 준비하기 위해 구성한 준비위원회 위원장을 통일부 산하 기관으로 발령냄으로서 직장협의회 설립을 무산시킨 바 있었으며, 국립극장의 경우 국립극장 직장협의회 회장을 사전협의없이 문화관광부로 전보발령함으로서 직장협의회의 약화를 기도한 바 있었다.
또한 전남 모 시청의 경우 직장협의회 결성을 준비중이던 공무원들을 장기교육발령을 내고 교육기간중에 시장 충성파를 중심으로 직장협의회를 출범시킨 사례가 있었다. 또한 직장협의회 선거에 대한 기관의 개입수준이 갈수록 심각하게 증가하고 있어 자주성의 침해가 심각한 실정이다.
현실이 이러함에도 불구하고 직장협의회법에는 기관장의 의무사항으로 공무원에 대한 불리한 조치를 해서는 안된다는 의무규정만 있고 이 규정을 위반하였을 경우의 제재사항이 없으므로 인해 결성과 운영에 있어 어려움을 겪을 수 밖에 없다.
그러나, 노동조합의 경우 노동조합법으로 사용자(기관장)의 노동조합 결성 및 운영에 대한 지배·개입을 할 수 없도록 규정하고 있으며 사용자(기관장)의 노동조합에 대한 지배·개입을 부당노동행위라 하여 이를 어겼을 경우 노동조합법 81조와 90조에 의거 2년 이하의 징역 등에 처하도록 하고 있다.
④ 전임자 및 근무시간 중 활동보장
노동조합은 노동조합법에 근거하여 단체교섭에 의해 노동조합 활동만을 위한 전임자를 두거나, 근무시간 중 전임자가 아닌 간부의 노조활동, 조합원 교육·총회 등이 보장된다. 그리고 2006년까지는 전임자임금을 회사에서 지급할 수 있도록 하고 있다. 교원노조의 경우 전임자는 보장하되 교사가 노조에 전임근무를 할 시에는 휴직으로 처리되며 이에 따라 급여 또한 정부에서 지급하지 않도록 하고 있다.
이에 반해 직장협의회는 전임자를 둘 수 없을 뿐만 아니라 기관장과의 협의를 제외하고는 직장협의회와 관련한 활동은 근무시간외에 하도록 하고 있다. 이에 따라 직장협의회 운영에 있어 간부들이 근무시간외에 활동해야 하는 어려움이 있을 뿐만 아니라 교육 및 총회 등의 행사도 근무시간외에 할 수 밖에 없어 직장협의회 활동에 커다란 제약으로 다가오고 있다. 이러한 점들은 간부들이 조직유지와 관리에 급급하게 하여 의지가 약한 간부가 쉽사리 지치게 하는 요인으로 작용하여 직장협의회의 역량을 약화시키고 나아가 공무원노동자의 권익확보 등을 위한 활동이 중심이 되지 못하게 하고 있다.
또한, 현실적으로 직장협의회 간부 중 25.4%는 직장협의회 활동을 근무시간에도 하고 있는 것으로 나타났다. 이는 근무시간 중 직장협의회 활동을 하지 못하게 한 직장협의회법의 규정이 현실을 무시한 법률이라는 점이 드러나고 있는 것이다.
⑤ 조직운영체계와 방식의 차이
이 차이점은 직장협의회의 한계를 극명하게 드러내는 하나의 지점으로서 직장협의회가 공직사회개혁과 공무원노동자의 권익향상을 위한 강력한 단결체의 역할을 담보하기에는 법적·제도적 측면에서 미약한 점이 드러나고 있다. 즉, 노동조합의 경우 노조내부의 민주성을 담보하기 위하여 노동조합법으로 구체적인 점까지 강제하고 있다. 그리고 이를 토대로 하여 노동조합운동은 민주성과 자주성을 담보하기 위한 조직운영체계와 방식을 계승하고 발전시켜 나가고 있다. 한편 직장협의회는 법률적·제도적 측면에서 노동조합운동이 수 십년간 쌓아온 민주적인 운영체계와 방식을 적용시켜 나가기 어려운 조직이다. 이러한 점들을 구체적으로 살펴보자.
노동조합이란 노동자들의 권익을 향상시키기 위한 조합원 대중의 민주적, 자주적 단결체이다. 따라서 노동조합은 조합원 대중의 의사를 민주적으로 수렴하는 의결기관과 그 결정을 책임있게 수행하기 위한 집행기관을 갖춘 조직이다.
이에 따라 노조의 체계는
○ 의결기관 : 총회, 대의원대회, 운영위원회(중앙위원회)
○ 집행기관 : 상무집행위원회(노동조합의 실무부서장 참여)
○ 임원 : 위원장, 부위원장, 사무국장, 회계감사
으로 구성되어 있으며, 반면 직장협의회의 체계는
○ 의결기관 : 총회, 대의원대회 또는 실무위원회, 협의위원회
○ 집행기관 : 운영위원회 등 직장협의회 별로 다르다.
○ 임원 : 직장협의회 별로 약간씩 다르나 대부분 회장, 부회장, 협의위원, 회계감사, 사무국장
위의 직장협의회 체계 중 대의원대회와 실무위원회는 명칭만 다르지 각 실과소, 읍면동별 1인으로 구성한다는 면에서는 비슷한 기구이다. 그러나 총회가 모든 직장협의회의 규정으로 최고 의결기구화되어 있고 기능도 구체적으로 명시되어 있는 반면에 대의원제도(실무위원회)는 현재 각 직장협의회 규정으로 보았을 때 노동조합에서의 대의원대회와는 달리 총회에 갈음하는 의결기구로 보기가 어렵다. 노동조합법에는 총회의 의결사항을 9개항으로 구체적으로 나열하고 있으며 이에 갈음하는 의결기구로 대의원회를 둘 수 있도록 하고 있다. 직장협의회의 경우 총회는 1년에 1∼2차례 하기도 어려운 상황에서 조직운영의 효율성과 민주성을 담보할 수 있는 대의원대회(실무위원회)가 실질적으로 총회를 대신하는 역할과 기능을 하지 못하고 있는 것이다. 이는 직장협의회 조직이 강한 단결과 대중의 의사를 결집시켜나가는 데 있어 체계적으로 미흡함을 증명하고 있는 것이다.
또한 실제 운영에 있어서도 대중의 의사를 수렴하고 집약시키는 체계가 부족함으로 인
해 결국 회장 등 상층 간부 중심으로 직장협의회가 운영될 수 밖에 없는 구조를 낳고 있다.
◆ 임원의 선출방식
노동조합의 경우 노동조합법으로 임원선출의 경우 총회(또는 대의원대회)에서 과반수 이상의 참석과 과반수 이상의 찬성으로 선출하도록 하고 있다. 그러나 직장협의회 시행령에는 대표자와 협의위원의 선임방법·임기에 관한 사항을 직장협의회 자체 규정으로 정하도록 되어 있다. 이 조항으로 인해 5%정도의 직장협의회는 직접선거로 대표자를 선출하지 않고 있는 것으로 한 조사에서 나타났으며 협의위원의 경우 대표자가 지명하는 방식이 대부분이다. 또한, 창립총회시에도 박수 등의 방식으로 임원을 선출하고 있다.
직접민주주주의는 내부 민주주의의 실현과 회원의 적극적인 참여 그리고 강력한 집행부를 구성하는 데 있어 필수적인 요소임에도 불구함에도 직장협의회에는 이를 강제할 수 없는 것이다. 이러한 점들은 집행부에 대한 신뢰도를 떨어뜨리고 조직의 단결에도 상당한 장애요소로 작용하고 있다.
◆ 총회의 기능과 운영의 차이
모든 직장협의회에서는 총회를 최고 의결기관으로 하고 있으며, 기능에서도 임원의 선출, 불신임, 규정의 제·개정 등 노동조합과 유사하다고 할 수 있다. 그러나 실제 운영에 있어서는 총회가 실질적으로 회원대중 전체의 의사를 결집시키는 역할을 하지 못하고 있다. 실제로 과반수이상의 참석과 찬성이라는 민주주의의 기본원칙조차 규정에 없거나 있더라도 지키지 않는 직장협의회도 있다. 노동조합의 경우 노동조합법으로 반드시 중요사항은 총회(또는 대의원회)를 거치도록 하고 있으며 과반수이상 참석과 찬성을 법으로 정하고 있다. 그리고 노동조합의 규약이나 결의 등이 이러한 절차를 지키지 않았을 경우 노동위원회에서 시정명령을 내릴 수 있도록 하고 있다.
그러나 직장협의회법에서는 총회에 대한 언급조차 없다.
◆ 대의원대회(실무위원회)의 기능과 운영의 차이
노동조합의 경우 노동조합법상 대의원은 조합원의 직접·비밀·무기명투표로 선출하도록 하고 있다. 즉, 현장에서 가장 신망받고 활동력있는 조합원이 대의원으로 조합운영에 참여하게 되는 것이다. 그러나 직장협의회의 경우 대의원(실무위원)을 각 실과소, 읍면동별 1명씩 배정하고 구체적으로 어떻게 대의원회를 구성할 것인지에 대해서는 정해놓고 있지 않다. 이는 내부민주주의의 약화를 가져오고 있다.
그리고 가장 중요한 점은 노동조합의 경우 대의원대회가 총회가 갈음하는 역할이 주어져 집행부를 견제할 권리를 가질 뿐 아니라 대의원이 조직관리와 운영의 중추적 역할을 담당한다는 점에서 크게 차이가 있다. 대의원은 현장에서 대중을 조직화하고, 대중과 함께 노동하며 조합원의 요구와 의견을 모아내 노동조합에 전달하며, 집행부의 지침과 결정사항을 전달·설명하는 역할을 담당한다. 그리하여 노동조합의 경우 대의원을 집행부와 조합원을 연결시켜 주는 조합활동의 중추, 핏줄로 간주된다. 노동조합 교육사업에서도 중요한 부분 중 하나가 바로 대의원에 대한 교육사업인 것도 바로 이러한 이유에서이다.
위와 같은 점에 비추어 볼 때 직장협의회는 구성원의 의사와 관계없이 법적·제도적 측면에서의 미비점으로 인해 소수 간부의 능력에 의존하는 조직으로 귀결될 가능성이 높고 그 결과 소수 간부의 입지강화를 위한 도구로 전락할 가능성이 높다. 물론 현실적으로 그렇게 되지 않도록 조직체계를 바꾸기 위한 노력들을 하고 있으나 법적·제도적 보장과 강제가 없는 상황에서는 전국적으로 동일하게 진행되기고 어렵고 이러한 점들은 직장협의회 운영과 결속에 있어 통일성을 기하기가 어렵고 연대사업을 추진하는 측면에서도 한계로 작용하고 있다.
실제로 일반 직장에서도 노동조합과 함께 직장협의회처럼 노사협의회가 존재한다. 노조가 없는 사업장의 경우 노사협의회는 노조결성을 막는 완충장치 역할을 하면서 사용자의 시혜를 몇몇 노사협의회 간부가 자기 공적으로 포장하여 입지강화에 악용하고 있다. 현재의 공무원직장협의회는 이런 조짐이 현실화되기 전에 노동조합으로 전환하지 못하면 또 하나의 준권력기관으로 변질될 가능성이 많다.
2. 단체교섭권의 차이
직장협의회에서 기관장과 하는 정기협의를 할 수 있는 권리는 노동조합의 단체교섭권과 질적, 양적인 측면에서 비교조차 할 수 없는 엄청난 차이가 있다. 어떠한 차이점들이 있는지 법과 제도적 측면을 비교해서 알아보자.
① 협의 안해! 맘대로 해!
노동조합이 단체교섭을 요구하면 사용자는 반드시 교섭에 응해야 하며 응하지 않으면 부당노동행위로 처벌받는다. 즉, 교섭을 거부하면 노동조합에서는 사용자를 고발할 수도 있으며, 교섭을 쟁취하기 위한 쟁의행위를 할 수 있으나, 직장협의회의 경우 기관장이 교섭을 거부할 경우에 대한 아무런 강제조항도 존재하지 않는다.
② 합의서! 난 그런 거 몰라!
최근 전남 ○○시직협의 경우 시장과 정기협의를 하였으나 시장이 핑계를 대며 합의서 작성을 거부하고, 합의된 내용의 일부를 시장마음대로 변경하여 급기야는 직장협의회에서 협의결렬을 선언하기에 이르렀다. 이는 직장협의회법 시행령 제9조의『합의는 문서에 의한다』는 조항을 이행하지 않는 것이지만 실제로는 구제 및 강제조항이 없어 기관장이 이를 어겨도 속수무책이다.
그러나 노동조합의 경우 교섭에서 합의되면 반드시 사용자와 노동조합 쌍방이 서명날인해야 한다. 이를 어길 경우 부당노동행위가 되어 노동위원회에 구제신청을 하거나 고발조치할 수도 있다.
③ 인사, 그건 협의사항 아냐!
노동조합법 제1조에 노동조합의 목적으로 노동자의 노동조건 유지·개선, 노동자의 복지개선, 노동자의 경제적·사회적 지위향상을 열거하고 있다. 이에 따라 단체교섭의 대상으로 노동자의 노동조건에 관한 사항과 단체협약의 체결 그리고 이에 관련된 사항이 본래적인 교섭대상이 된다는 것은 당연하다. 이에 대해서는 사용자가 적법한 노동조합의 단체교섭신청을 거부하거나 해태할 수 없고 만일 그럴 경우 부당노동행위가 된다.
의무적 교섭대상이 되는 사항으로는 노동조건에 관한 사항으로 노동조건에 관한 임금, 수당, 퇴직금, 노동시간, 휴게, 휴일, 휴가, 복지제도, 작업시설, 노동환경에 관한 사항이 있고 단체협약 관련사항으로는 노조 활동에 관한 사항, Shop제도, 조합비 일괄공제(Check-off)조항, 평화조항, 단체교섭 절차와 방법에 관한 사항 등이 있다. 인사·경영사항도 교섭사항이다.
그러나 직장협의회의 경우 "근무환경개선, 업무능률향상, 고충처리, 기타 기관발전에 관한 사항"을 협의대상으로만 하고 있으며, 이러한 점으로 인해 직장협의회 결성초기에는 직장협의회 무용론까지 대두된 바가 있었다. 현재의 협의내용 요구수준은 법에 규정된 의무적 협의사항외에 인사, 수당, 상여금, 근무시간, 기타 계도지 등의 문제까지 폭넓게 발전하고 있으나 의무적 협의사항외에는 기관장이 협의대상이 아니라는 이유로 직장협의회의 설명을 듣는 "청취"나 "건의"수준에 머무르고 있다. 위에서 예를 든 ○○시직협의 경우 시장이 의무적 협의사항에 대한 행정자치부의 해석을 근거로 인사 등 직장협의회와 합의한 내용에 대해 합의서작성 이전에 합의내용을 멋대로 변경하여 실시하고 있다.
그리고 직장협의회의 본질적 한계로서 당해 기관장과의 협의만 보장되지 정부와의 협의가능성은 원척적으로 불가능하다는 점이다. 공무원은 법령, 예산 등으로 임금, 근로조건 등이 정해WU 정부와의 직접적 교섭이 성취될 때만이 협의 내용과 효력면에서 실질적인 교섭이 이루어질 수 있으나 현재의 직장협의회법으로 정해진 직장협의회의 기능으로는 불가능하다는 점이 가장 큰 제약이다.
④ 합의사항 안 지켜도 그만이지 뭐
노동조합이나 직장협의회에서도 합의된 사항이 실제로 이행되느냐의 여부가 중요한 것은 마찬가지이다. 열심히 협의를 준비하여 어렵게 기관장과의 합의를 도출해도 막상 이행이 되지 않는다면 합의자체를 하지 못한 것과 같기 때문이다.
노동조합의 경우 법적으로 이행여부를 강제하는 조항은 없지만 단체협약이 근로기준법 등보다 우선적용되도록 법으로 규정하고 있는 등 여러 가지 면에서 유리하며 단체협약 불이행시 파업을 포함한 쟁의행위를 할 수 있다.
반면 직장협의회는 기관장의 성실이행의무만을 규정하고 있으며 불이행시에 대한 방법이 전혀 없다. 물론, 요구를 관철시키고 이행을 강제하기 위한 다양한 투쟁방법을 사용할 수 있지만 이는 노동조합의 경우 최후수단으로 태업, 파업 등의 수단을 사용할 수 있다는 점에서 차이가 있고 가장 중요하게는 법적으로 쟁의행위를 보호받는다는 점이다.
직장협의회의 경우 기본적인 투쟁조차도 간부와 회원의 높은 결의수준을 요구하고 탄압시 이에 대한 보호장치가 전혀 없다. 보호장치가 없다는 점은 결의를 끌어내는 데서도 한계로 작용하고 탄압에 대한 적절한 대응전략구사가 어렵게 하는 측면이 있다.
3. 단체행동권의 차이
행정자치부는 2000년도 집회에 참석하고 주도하였다는 이유로 전공련 주요 지도부에 대한 구속수사를 검찰에 요청하였으며 검찰은 불구속기소한 바 있었다. 행정자치부는 탄압의 이유로 공무원법상의 집단행위금지를 위반하였다고 밝히고 있다. 이러한 점은 직장협의회가 허용되었음에도 불구하고 여전히 공무원에게는 집회와 시위의 자유 등 헌법에 보장하고 있는 기본권을 보장하지 않으려는 것이다. 또한 현행 직장협의회 법률상 단체행동에 관한 점이 명확하지 않다는 점도 법률적 다툼과 탄압의 빌미가 되고 있는 것이다.
그러나, 노동조합이 결성되면 단체행동권을 행사할 수 있다. 흔히 노동조합에서의 단체행동이라고 하면 파업을 떠올리지만 전교조와 같이 법적으로 쟁의행위는 할 수 없지만 기본적인 집회·시위가 가능할 것이며 연가투쟁 등 다양한 방식을 사용할 수가 있다.
전공련은 2000년 정기국회에 입법청원한 공무원노조입법요구에서 일부를 제외한 전 공무원의 노동3권보장을 요구하고 있다. 흔히, 노동3권 중 단체행동권은 지금 당장 허용하지 않고 우선 단결권만 허용되더라도 그 정도 수준에 만족해야 되지 않겠느냐고 생각할 수도 있다. 그러나, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권은 개별적인 권리가 아니라 그 자체가 하나의 권리로서 서로 연관되어 작용할 수 밖에 없는 성질을 가지고 있다. 다리가 세 개인 의자에서 다리 하나를 잘라버리면 그 의자는 쓸모가 없게 되어버리듯이 노동3권도 전체가 함께 인정되어야만 각각의 권리들이 온전하게 보장될 수 있는 것이다. 전교조의 경우 쟁의권이 없으므로 인해 교육부의 교섭지연에 대해 2년간 속수무책일 수 밖에 없었으며 기본협약조차 체결하지 못하자 연가투쟁, 파업선언 등 다양한 투쟁을 통해 교육부를 압박하고 나서야 단체교섭이 체결되었다. |
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