신공공관리란? - 정부조직의 신자유주의적 재편전략
1980년대 이후 영미국가들에서 정부의 시장개입정책실패, 장기불황으로 인한 사회복지정책의 후퇴과정에서 등장한 신공공관리는 경제학의 자유시장 논리와 경영학의 최신 인사․조직관리기법들을 결부시켜 정부조직에 적용하는, 이른바 정부조직의 신자유주의 재편전략이다.
즉, 신공공관리는 정부조직의 운영에 있어서 고객의 중시와 고객의 영향력 증대, 공공서비스 구매자와 공급자의 분리, 시장의 경쟁원리 적용, 민영화와 계약제 도입, 성과와 책임성의 강조, 유연성의 증대, 정보관리의 중요성 등에 착목하고, 이에 맞춰 정부조직을 이른바 “구조조정”하는 것이라 할 수 있다.
한국사회, 특히 공공부문 및 정부부문에서의 신자유주의 전개과정
1) 김대중 정부의 공공부문 구조조정
신자유주의 경제질서재편을 위해 김영삼 정부에서부터 본격적으로 논의되기 시작한 공공부문 구조조정은, 이른바 “외환위기 극복, 국가경쟁력강화, 비효율성제거”라는 이데올로기를 등에 업은 채 김대중 정부에 이르러 본격적으로 추진된다.
공공부문 구조조정은 정부의 직접통제하에 이윤극대화를 위한 자본운동을 공기업에 그대로 이식시키는, 이른바 “자본합리화”와 “사유화”의 2단계 전략으로 진행되어왔으며, 1998년부터 2000년까지 불과 3년만에 핵심 공기업 사유화, 14만명 인원감축 등 엄청난 결과물을 쏟아낸 바 있다.
김대중 정부는 ‘공공부문의 권위주의와 비효율성의 제거, 외환위기 극복을 위한 한국경제전반의 구조조정을 위한 재정확보, 공공부문 혁신을 통한 경쟁력제고 및 외국자본에 대한 대외신인도 제고’ 등의 필요성을 붙여 공기업 구조조정 추진의 정당성을 주장하여 왔지만, 기실 공공부문 구조조정은 사유화를 비롯하여, 인력감축, 임금축소, 복지축소 등을 핵심내용으로 검토․추진되어 왔으며, 결과적으로는 “인력감축 위주의 노동자 희생”, “사유화․해외매각 등을 통한 공공부문의 축소”, “공공부문에서의 효율성과 수익성을 제고하기 위한 지속적인 상업화”, “노동자와 노동조합을 배제한 일방적이고 강제적인 구조조정 추진” 등으로 특징지어져 왔다.
◈ 김대중 정부의 공공부문 구조조정
▶ 1998년 7월 4일 ‘1차 공기업 민영화 계획’ 발표 - 기획예산위원회
완전 민영화 기업 5개, 단계적 민영화 기업 6개(총 11개) 사유화 결정.
1차 공기업 민영화 추진조직으로서 ‘공기업 민영화 추진기획단’ 구성, 공기업 사유화 관련법령 및 제도 정비
▶ 1998년 8월 5일 ‘제 2차 공기업 민영화 및 경영혁신 계획’ 발표 - 기획예산위원회
19개 모기업의 55개 자회사, 사유화 대상 설정 (‘1차 공기업 민영화 계획’에서 제외되었던 공기업 자회사 중심) - 40개 사유화, 6개 통폐합, 8개 자회사로 존치하면서 이윤극대화적 관리방식의 도입 지시
▶ 1998년부터 2000년 초까지 13개 소규모 공기업 및 자회사 완전매각, 5개 대규모 공기업 지분 매각
그 결과, 1998년 6,667억원, 1999년 8조 6,309원, 합계 9조 2,796억원의 수입 확보
이를 금융․기업구조조정, 실업대책 등에 필요한 재원으로 활용
이 중에서 재정수입은 3조 4881억원을 확보했으며 외국자본이 52억불 정도 도입
▶ 2001년, 상시적 구조조정으로 단계전환
인원감축 및 조직축소와 같은 하드웨어적 개혁을 지양, 효율적인 상업주의적 운영체계의 구축을 위한 소프트웨어적 개혁(흔히 상시적 구조조정)으로 집중
그도 그럴 것이, 자본합리화가 추구하는 것은 자본효율증대를 통해 이윤을 극대화하는 것이고, 자본의 입장에서 이는 곧 비용을 최소화하는 것과 일치하기 때문이며, 또한 이러한 자본합리화 전략을 공기업에 정착시킴으로써 공기업에 대한 사적 자본의 투자를 유인할 수 있기 때문이다. 따라서 비용을 절감하기 위하여 공기업은 공공성 포기는 물론, 인원을 감축하고, 노동강도를 강화하여 인건비를 인하시켜야 하고, 이것을 위하여 슬림형 조직으로의 개편, 정규직의 비정규직화, 성과급을 매개로 한 노동자간 개별경쟁의 강화, 노동자 집단성의 해체를 위한 노동조합 무력화 등의 과정을 유효하게 수행해야 하는 것이다.
한편, 공공부문의 구조조정은 이미 일정한 궤도에 진입하여 소프트웨어적 상시 구조조정을 전면적으로 추진하는 단계에 이르렀으며, 정부(기획예산처)는 공기업 구조조정의 완성을 위하여 구체적인 구조조정 추진지침을 하달하고 있을 뿐만 아니라, 경영혁신과제수행평가를 통한 예산배정유보정책 등을 동원하여 공기업 경영진의 지침이행을 강제하는 한편, 경영성과평가제도․사장경영계약제 강화 등을 통해 공기업 경영진의 자발적․경쟁적인 구조조정 계획제출을 강제하고 있는 가운데, 공공부문 노동자들은 상시적 구조조정이 불러오는 고용불안, 노동강도강화, 감시․통제강화 속에서 신음하고 있다.
그리고, 공공부문에서의 신자유주의 구조조정의 경험은 한단계 더 발전된 형태로 공직사회로 넘어오고 있다.
2) 노무현 정부의 공직사회 구조조정
노무현정부는 출범 첫 해인 2003년 7월에 이미, 2006년까지 진행할 공직사회 구조조정의 구체적 방향과 단계적 추진계획을 담은 행정개혁로드맵을 발표하였고, 이는 이후 정부혁신 로드맵, 총액인건비제 도입방안 등으로 이어지고 있다.
행정개혁 로드맵(정부혁신로드맵, 총액인건비제 등)은 구미 선진국들이 성공(?)했다고 하는 “신공공관리”를 한국 정부의 운영방식으로 도입하기 위해 제출된 계획이다. 그리고 “신공공관리”라는 것은 본래 기업의 신자유주의적 경영방식을 정부의 운영방식으로 옮겨오는 것을 말하고, 기업의 신자유주의적 경영방식은 바로 기업구조조정을 말한다.
행정개혁로드맵은 5대 목표와 10대 아젠다, 아젠다별 추진로드맵으로 구성되어 있는데, 그 첫 번째 목표가 바로 “효율적인 행정”이고, 이를 실현하기 위한 두가지 아젠다가 바로 ‘성과중심의 행정시스템 구축’과 ‘정부기능과 조직의 재설계’이며, 각 아젠다는 몇 가지 세부과제를 통해서 달성된다. 여기서 “효율적인 행정”이라는 목표는 ‘최소비용(인건비절감) ․ 최대성과(노동강도강화)’목표와 일치하고, 각각의 세부과제는 조직규모를 축소하여 인건비를 절감하면서도 1인당 노동생산량을 극대화할 수 있는 방안을 나열한 것이라고 보면 틀리지 않는다.
한편, 행정개혁로드맵에 따라 정부조직을 구조조정하기 위해서는 법․제도적 뒷받침이 필요하게 된다. 예를 들어 차등성과급제의 전면화를 위해서는 기관장의 전권 하에 임금을 자유롭게 조정할 수 있도록 공무원 임금체계와 공무원임금체계를 뒷받침하고 있는 법․제도를 바꾸어야 한다. 마찬가지로 조직규모축소와 비용절감을 최대화하기 위해서는 인력감축도 원활히 할 수 있도록 정원변동에 대한 결정권과 직업공무원을 해고할 수 있는 절대적인 인사권이 기관장에게 주어져야 한다. 그래서 도입되는 것이 총액인건비제이다.
즉 노무현 정부가 제출한 “행정개혁로드맵”과 “총액인건비제도입방안” 등은 한마디로 ‘공직사회 구조조정 방안’의 밑그림이다. 이 밑그림은 마치 ‘틀린 그림 찾기’놀이의 그림세트처럼 공기업 구조조정 프로그램을 그대로 담고 있다. 그리고 바로 이 행정개혁로드맵에 따라 정부조직은 새로운 인사제도와 다양한 조직관리기법을 도입하고 있고, 그 진행정도는 중반을 넘어섰다.
◈ 노무현 정부의 공직사회 구조조정 - 총액인건비제 도입을 중심으로
○ 2003. 7. 행정개혁로드맵 발표
○ 2003. 8. 정부인사로드맵 총액보수예산제도 검토
○ 2004. 2. 대통령과 시장군수구청장 간담회시 인사 및 조직 자율권 보장 건의
○ 2004. 8. 정부혁신지방분권위원회 관계 전문가로 T/F를 구성(행정자치부, 기획예산처, 중앙인사위원회)
- 관계기관 의견 수렴
- 외국의 총괄경상비제도 운영 사례 분석
○ 2005. 2. 22 (화) 정부혁신지방분권위원회는 노무현 대통령 주재로 『총액인건비제도 도입 방안』에 대한 국정과제회의 개최
○ 2005. 2. 26 (토) 정부혁신지방분권위원회 정책토론회 방송
○ 2005. 3. 법적 근거 마련을 위한 관계 법령 개정작업 완료
-『행정기관의조직과정원에관한통칙』개정 : 과장급 이하 정원규모 및 계급별․직급별 정원관리의 자율권 부여 및 최소관리 근거마련
-『공무원수당규정』개정 : 성과향상항목 수당의 지급대상, 지급요건결정 및 수당간 지급액 조정에 대하여 각 기관에 재량권 부여
○ 2005. 3. 시범실시 기관 선정(10개 기관 사전 신청접수 후 선정완료)
- 시범실시기관 : 경상북,제주,부천,김포,정읍,창원,홍성,장성,강남구,광산구 등 10개
○ 2006. 1. 시범실시 확대 후 2007년 본격시행 예정
공직사회는 구조조정은 구체적으로 어떻게 진행될까? 이는 공기업을 중심으로 한 공공부문의 구조조정과정을 거울처럼 살펴보면 어렵지 않게 예측할 수 있을 것이다. 오영교 행정자치부 장관이 공기업 ‘코트라’의 구조조정 성과를 높이 인정받아 행정자치부 장관으로 전격 등용된 사실이 이를 반증해주기도 한다.
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