*김재기교수 약력:
서울대학교에서 “공무원노동조합법제의 입법방향에 관한 연구”라는 논문으로 법학박사학위를 취득하고 현재 대구대학교 행정학과 교수로 재직하고 있으며 대구대학교 행정대학장 및 미국 노스캐롤라이나주립대학 교환교수를 역임하였음.
현재 한국행정학회 운영이사, 한국인사행정학회 부회장, 중앙인사위원회 인사자문위원 겸 평가심사위원, 행정자치부 정책자문위원, 대구광역시수성구청 민원배심회의판정관등으로 활동하고 있음.
주요 저서로는 「최신 인사행정론」, 「행정학원론」 등이 있다.
노동조합 전환에 따른 우리들의 마음가짐
김 재 기
(대구대학교 행정학과 교수)
Ⅰ. 공무원도 노동자인가
관공서에서 국민을 위하여 봉사하고 있는 공무원들이 과연 사기업근로자와 같은 근로자에 해당하는가? 근로자라면 헌법상 기본적 권리로서 단결권 등의 노동기본권을 인정받을 수 있을 것이다.
과거 유럽에서 공무원의 근로자성에 대하여 찬반학설이 대립된 적이 있지만 오늘날은 공무원도 근로자라고 인정하는 것이 세계각국의 추세이다.
그런데 실정법의 관련 규정을 살펴보건대 노동법상 근로자란 "직업의 종류를 불문하고 임금․급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자"로 규정되어 있다. 공무원은 여기에 속한다고 볼 수 있는가? 노조법상 근로자 정의규정에서 밝히고 있는 근로자의 요소를 보면, 첫째, 직업의 종류를 불문한다는 것과, 둘째, 임금․급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것 두 가지 요소이다. 여기서 공무원이란 국가나 지방자치단체와 공법상 근무계약관계를 맺고 근무의 대가로 보수를 받아 그 수입에 의존하여 생활하는 자라고 할 수 있다. 그러므로 위의 두 가지 요소를 공무원에 대입하여 보면 다음과 같다.
첫째, 직업의 종류를 불문하기 때문에 계약상대방이 사인이든 국가 등 공공기관이든 상관없고 또한 사법적 계약에 기한 것이든 공법적 계약에 기한 것이든 상관없다. 따라서 공무원이라고 하여 노조법상 근로자에서 배제될 이유가 없다.
둘째, 임금․급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것인데, 공무원도 임금에 의하여 생활하는 자라는 점은 부정할 수 없다.
요컨대 공무원은 당연히 노조법상의 근로자에 해당한다고 할 것이다. 우리나라 헌법재판소나 대법원의 판례에 있어서도 마찬가지로 보고 있다. 그러므로 근로자인 공무원에게도 단결권등 노동권을 허용해 주는 것이 법리적으로는 타당하다.
Ⅱ. 공무원 노사관계의 특수성과 공무원노동권의 범위
1. 사기업 노사관계와의 비교되는 특수성
공무원 노사관계는 자본주의 사회에서 보편화된 민간기업 노사관계와 유사한 동질성 및 공무원신분상 및 공무관계의 특수성이 반영되어 복잡성을 띠고 있다. 공무원노조의 존립이유는 민간노동조합과 마찬가지로 공무원의 근로조건의 유지향상에 있다고 할 수 있으나, 공무원신분상 및 공무의 특수성, 사회적 역할 기대, 권력구조적 위상 등 실제 운영면에서 공무원노동조합은 민간노동조합과 비교되는 특성을 지니게 된다. 민간기업의 노사관계와는 다른 공무원노사관계의 특성은 다음과 같은 조직의 특징에서 연유한다.
첫째, 공무원노사관계의 사용자는 이익을 목표로 하는 기업이 아닌 공익을 추구하는 정부조직(국가 또는 지방자치단체)이다. 그러므로 정부활동의 계속성이 침해되면 국민생활에 미치는 영향이 심각하므로 민간기업 노사관계와 달리 노동쟁의에 따른 영향력과 파급력이 대단히 큰 특징을 갖는다.
둘째, 공무원노사관계는 민간기업과 같은 ‘사용자와 피용자’라는 명확한 대립상황(노사 대항적 요소)이 약하다고 할 수 있다. 물론 정부조직 내에서도 관리층과 비관리층이 서로 대립되는 입장을 취하는 경우가 있으나 그 양상은 민간기업과 뚜렷이 구분된다.(종속노동관계적 요소 희박) 어떤 의미에서는 지위 고하에 차이 없이 모든 공무원은 피용자(被傭者)라 할 수 있다. 공무원노사관계의 궁극적 사용자는 국민이며 각 기관의 대표들은 국민의 뜻에 따라 그 임무를 대행하게 된다. 그러므로 공무원노사관계의 사용자는 민간기업과 달리 노사관계 해결에 분명한 책임의식을 갖고 문제 해결에 노력을 경주하기보다는 현안을 둘러싸고 담합하거나 회피할 가능성이 높다. 이러한 현상은 사용자가 선거결과, 이익집단의 존재, 여론 등에 민감히 반응하는 지방자치단체의 경우 그 위험성이 더 높게 나타날 가능성이 있다.
세째, 공무원노사관계의 사용자는 민간노사관계와 달리 사용자가 단일하지 않으며 중층적이며 분산되어 있다. 공무원노사관계의 사용자는 중앙행정부처, 입법부, 사법부, 각 시․군․구 자치단체장 등으로 분산된다. 이 결과 공무원노사관계의 사용자는 각 기관별로 분산된 양상을 띨 수밖에 없으며 분쟁 발생시 책임소재가 명확하지 않은 것이 특징이다. 이러한 경향은 기관의 책임자율성 그리고 지방자치제의 가속화와 이전과 같은 중앙행정부처에 의한 중앙집중성 및 통일성이 시간이 갈수록 약화될 수밖에 없다는 것을 내포한다.
네째, 공무원의 업무수행에 따른 보상이 시장에서 결정되는 것이 아니라 국민의 세금에 의해서 주어진다. 따라서 공무원의 근로조건과 임금은 입법적 및 정치적 통제를 받는다. 즉 공무원노사관계의 사용자는 민간기업과 달리 공무원의 ‘근무조건 법정주의’로 인해 사용자로서의 정부의 협상권한이 제약되어 있다. 단체교섭을 통해 노사의 의견이 합의과정에 도달했다고 하더라도 의회의 결의를 수반하는 경우 법률로써 확정되게 된다. 이와 같은 특성은 공무원노사관계의 교섭 및 협상의 어려움과 복잡성으로 표현된다. 하나의 예로 ‘임금교섭’의 경우 사용자 교섭대표팀은 임금결정에 대한 재량권을 갖지 못하는 것이 일반적이다. 국회와 예산부처가 예산의 편성 및 심의 그리고 배분에 책임이 있기 때문이다. 그러므로 공무원노사관계는 민간과 달리 합의사항에 대한 이행여부 및 책임소재를 둘러싸고 분쟁이 발생할 소지가 많다.
다섯째, 공무원이 수행하는 업무의 적정성을 기하는 것과 공무원의 처우를 적정히 하는 것은 공무원노사관계의 당사자뿐만 아니라 국민전체의 관심사이다. 그러므로 공무원노사관계는 두 당사자만의 논의나 협상으로 마무리되는 것이 아니라 일반 국민들의 관심을 수반하게 된다. 그러므로 공무원노사관계의 형성 및 발전에 있어서는 무엇보다도 일반 국민들의 여론이 중요하다. 노사관계의 전 과정은 누가 국민 여론을 획득하고 이끌어 가느냐에 따라 그 결과가 달라진 모습을 띠게 된다.
여섯째, 공무원도 근로자임에 분명하지만, 그들의 노동기본권은 일반 근로자와 다른 특수성이 인정됨을 알 수 있다. 이러한 근본적 이유는 공무원은 근로자이면서 일반 근로자와 달리 헌법상 국민전체에 대한 봉사자로서 지위를 함께 가지고 있는 특수한 지위에 있기 때문이라고 할 수 있다. 우리나라 헌법은 제7조에 ‘공무원은 국민전체의 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. 공무원의 신분과 정치적 중립성은 보장된다’고 규정하고 있다.
2. 공무원 노동기본권의 범위
노동조합은 헌법상 기본권인 노동기본권의 행사 결과 탄생한 결사체이다. 여기서 노동기본권이란 근로자의 인간다운 생활의 보장이라는 견지에서 경제적 약자인 근로자에 대해서 실질적 자유와 평등을 확보하기 위한 수단으로 보장되는 생존권(생활권)적 기본권인데 통상 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 포괄하는 개념인 노동3권이라고도 한다. 우리 헌법도 제33조 제1항에서 “근로자는 근로조건의 향상을 위해 자주적인 단결권․단체교섭권 및 단체행동권을 가진다”라고 하여 단결권․단체교섭권 및 단체행동권을 독립한 기본권으로서 보장하고 있다. 여기서 단결권은 근로자가 근로조건을 유지․개선할 것을 주목적으로 하여 일시적 또는 계속적인 단결체를 결성․가입하거나 이를 운영할 수 있는 권리를 말한다. 주로 노동조합의 결성권으로 해석되고 있다. 단결권은 근로자가 단결함으로써 사용자와 대등한 입장에서 단체교섭을 할 수 있도록 하는데 그 취지가 있다.
단체교섭권은 근로자가 근로조건을 유지․개선하기 위하여 노동조합 기타 단결체의 대표자를 선출하여 사용자 또는 사용자단체와 집단적으로 교섭할 수 있는 권리를 말하며 일반적으로는 단체교섭의 결과 합의된 사항을 단체협약으로 체결할 권리도 포함한다.
노동기본권의 보장은 궁극적으로 근로자와 사용자 또는 사용자단체와의 단체교섭을 유리하게 전개하기 위해 인정된 것이므로 단체교섭은 근로자단결체의 목적활동이라 할 수 있는바 노동조합 조직활동의 핵심은 단체협약을 도출하기 위한 단체교섭이라고 할 수 있다. 이와 같은 단체교섭권이 인정되지 아니하는 단결권은 사실상 무의미하기 때문에 단체교섭권은 근로자단체의 중요한 활동이다. 단체교섭권은 사용자가 성실하게 교섭에 응해 오는 경우에만 그 실효성을 기대할 수 있기 때문에 사용자에게도 효력을 미친다. 즉 사용자가 정당한 이유없이 단체교섭에 불응하거나 해태하는 것은 근로자가 갖는 단체교섭권의 침해를 뜻하는 것이기 때문에 부당노동행위로 평가될 뿐 아니라 불법행위의 책임을 발생시키고 근로자의 단체행동을 정당화시키는 사유가 된다.
단체교섭이 성공하게 되면 노사간에 근로조건에 관한 합의문서 즉 단체협약을 작성하게 되고 교섭이 결렬되면 노동쟁의가 발생하게 된다.
단체행동권은 근로자가 집단적으로 파업이나 태업 등 그 주장을 관철할 목적으로 업무의 정상적인 운영을 저해하는 행위, 즉 쟁의행위를 할 권리(쟁의행위권)이다. 근로자가 단체행동을 함에 있어서는 그 목적․방법․절차상의 한계를 존중하여야 하는데, 외국의 경우 공무원의 단결권과 단체교섭권은 함께 인정하지만 공무원 노사관계의 특수성에 따라 단체행동권은 분리하여 금지하거나 제한하는 경우가 많음을 알 수 있다. 이는 단체행동의 결과가 국가와 사회에 미치는 영향이 지대하기 때문에 취한 조치라 하겠다.
공무원근로자의 노동기본권을 하나의 권리로 구성하느냐 둘 내지 셋의 권리로 구성하느냐 하는 것도 논리필연적인 결론이 아니라 당해 국가의 입법정책의 문제인 것이다. 우리 헌법이 노동3권을 각각 병렬적으로 규정하여 그 독자성을 인정하고 있으며(참고로 독일 헌법은 단결권만 규정) 이론상 노동3권은 상호 밀접하게 관련되어 있지만 현실적으로 공무원노동3권의 상호관련성을 어떤 수준으로 부여할 것인가는 국가별 혹은 시대상황에 따라 결정될 입법정책에 귀결된다. 공무원 파업을 금지했던 국가(예컨대 프랑스, 미국 일부 주정부)도 나중 파업권 허용으로 전환한 사례를 보건대 공무원파업권 부여는 시공을 초월한 보편적 명제라기 보다는 각국의 입법정책에 따라 결정되는 문제로 보아야 할 것이다.
Ⅲ. 공무원 노동기본권 보장 경과 및 현황
‘국민의 정부’ 출범직전 1998년 1월 15일 노사정위원회가 출범하였고 22일이 지난 1998년 2월 6일 노‧사‧정 3자의 대타협(이른바 2․6 사회협약)이 이루어졌다. 특히, 노사정위원회에서 공무원․교원의 노동기본권 보장과 관련하여 ①정부는 1999년 1월부터 공무원의 직장협의회 설치를 위한 관련법안을 1998년 2월 임시국회에 제출하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하며 ② 1999년 7월부터 교원의 노동조합 결성권이 보장되도록 1998년 정기국회에서 관련법률의 개정을 추진하기로 노‧사‧정 3자의 합의가 이루어 졌다.
노사정위원회 대타협의 결과로 공무원에 대하여는 1998년 2월 법률 제5516호로 제정된 공무원직장협의회설립․운영에관한법률(이하 ‘직장협의회법’이라 한다)에 의해 1999년 1월부터 6급이하 공무원을 대상으로 직장협의회를 설립․운영하도록 하게 되었으며 또한 교원에 대하여는 1999년 1월 법률 제5727호로 제정된 교원노조법에 의해 1999년 7월 1일부터 교원노조가 합법적으로 출범하게 되었다.
특히 「2․6 사회협약」은 단순한 노사 당사자 간 합의 이상의 의미를 지니고 있다. 즉, IMF 외환위기라는 사상 초유의 국난을 극복하는 과정에서 국민적 여론수렴과 관련 법규의 정비 등을 종합적으로 고려하면서, 공무원에 대하여 노동기본권을 단계적으로, 그러나 현실적․구체적으로 보장하기로 합의하였다는 점에서 특별한 의미를 부여할 수 있다. 당시 노동계측에서 민주노총까지 포함한양대 노총이 모두 참여한 가운데, 그 구체적인 실시방법과 내용까지 세부적으로 합의하였다는 점에서 그 역사적 의의는 더욱 크다고 할 만하다.
1998년 2월 ‘공무원직장협의회의설립․운영에 관한법률’에 의해 1999년 1월부터 공직사회에 처음으로 공무원의 권익을 대변하는 조직체가 탄생하였다. 그러나 일각에서는 공무원직장협의회 소속 공무원들을 중심으로 공직협의 한계를 극복하기 위해 일반근로자와 동등하게 노동3권의 보장을 요구하면서 공직협을 법외노조형태의 조직으로 전환하여 활동을 전개하기도 하였다.
한편 노사정위 논의결과와 국민여론 등을 토대로 행정자치부 주도로 ‘공무원조합의설립 및운영등에관한법률안’을 마련, 국회 제출하였으나(2002.10.18) 노무현대통령 업무보고(노동부)시 노동부가 주관하여 교원노조법 수준으로 노동기본권 보장 방안을 마련토록 결정하였다.(2003.3.19)
2004년 8월 25일 노동부는 공무원 단결권과 단체교섭권은 보장하나 단체행동권 은 금지하는 내용을 주요 골자로 하는 새로운 공무원노조법안을 마련하여 입법예고하였고 동법안은 정부안으로 확정되어 정기국회에 제출되었고 2004.12.31일 마침내 국회본회의를 통과하였다.
Ⅳ. 노동조합전환에 따른 공직자의 마음 가짐
1. 공무원 노동조합과 행정발전
오늘날 선진 각국은 공무원노동조합의 필요성을 인정하고 공무원에게도 공무원의 권익보호 및 신장을 위한 단체를 결성하여 사용자인 정부와 교섭할 수 있는 권리를 인정하고 있다. 여기서 공무원 노동기본권 보장은 일차적으로 공무원자신들을 위함이다. 공무원은 정부조직의 중요한 구성요소이므로 공무원을 위함은 나아가 당해 조직을 위하는 일이 된다. 이러한 점에서 볼 때, 공무원 노동조합조합은 우선적으로 공무원 자신들의 권익을 향상시킨다는 목적에서 출발하여 행정발전을 도모하고 나아가 행정 생산성 향상 등을 통하여 궁극적 사용자인 국민에게 기여할 수 있는 제도로 발전시켜야 할 것이다.
여기서 공무원 노동기본권 보장을 통하여 기대할 수 있는 행정발전 사항을 살펴보면, 먼저 조직내에서의 쌍방적 의사전달의 활성화이다. 관리층에서는 공무원 노동조합을 통하여 공무원들의 좋은 의견과 협조를 효과적으로 구할 수 있게 되고 공무원들 역시 노동조합을 통하여 자신들의 의사나 주장을 집단적으로 관리층에게 전달할 수 있게 되어 결과적으로 조합원인 공무원과 관리층간의 의사소통이 원활하게 이루어질 수 있다. 따라서 공무원 노조가 관리층과의 대화와 협상을 통하여 상호이해의 증진과 관리층의 권위주의적 횡포를 통제함으로써 대내 행정의 민주화에 기여할 수 있게 된다. 이렇게 되면 우리 나라 행정문화 중 가장 고질적인 권위주의적 행정문화 특히 내부관리적 측면에서의 비민주적 행태를 시정할 수 있을 것이다.
그리고 공무원 노동기본권 보장을 통하여 공무원에 대한 정치적 영향력이 줄어들게 되면 공무원의 신분보장이 강화되며 이것은 인사행정의 기본이념인 실적주의의 확립에도 기여할 것이다. 실적주의는 공무원 노조활동과 대립되는 측면도 있지만 상호조화를 통하여 양자가 균형을 이루면서 운영될 수 있고 특히 공무원 노동조합이 행정개혁을 촉진하는 압력단체로 작용할 수 있을 것이다. 또한 공무원 노조는 공무원들이 직업적인 행동규범으로부터 이탈되는 것을 막는 사회적 견제기능을 할 뿐만 아니라 나아가 공무원들의 직업윤리확립과 자질향상을 위한 교화활동을 전개하기도 한다. 이는 부패방지를 위한 타율적인 통제가 아니라 전문직업화를 통한 자율적 통제방안인 만큼 큰 효과를 기대할 수 있을 것이다.
공무원 노동조합의 활동에 의하여 얻어지는 근무조건의 개선 등 공무원의 복지증진이나 공무원 노동조합의 활동과정은 일반적으로 공무원들의 참여의식, 귀속감, 안정감, 성취감 등 사회적 욕구를 충족시키며 결과적으로 사기제고에 기여할 수 있으며 행정능률 향상에 도움을 줄 수 있다. 특히 일선 공무원들에게 기관운영에 대한 소외감을 해소하고 나아가 조직에 대한 일체감과 사기제고를 통한 업무효율 등을 기대할 수 있다.
이처럼 공무원의 노동기본권 보장을 통하여 행정내부의 여러 요소들을 발전적으로 전환시키고 고질적인 관료문화의 혁신을 도모할 수 있을 것이다.
2. 혁신에 앞장서는 공무원 노동조합 되어야
한편, 공무원노조의 출범은 공직사회의 관료적이고 타성적인 조직 문화를 일대 혁신하는 순기능으로 작용할 수 있는 반면, 역기능 또한 무시할 수가 없다. 공무원 노동조합을 인정하면 경력위주의 인사, 성과급 및 능률급의 반대 등 조합원의 이익과 신분보장을 강화시키려 하고, 이에 따라 관리층의 재량과 권한을 지나치게 제약하여 부하직원에 대한 통제와 행정능률의 향상이 어려울 수도 있다. 그리고 행정개혁의 저항세력으로 기능하거나 외부 노동단체와 연계하여 정치세력화를 도모하고 노조운동가 내지 노조전임자를 위한 공무원노조가 출현하게 될 경우 오히려 행정발전이 저해되고 나아가 공직사회 내부에 조직 질서문란 그리고 행정의 안정성이 흔들리는 역기능을 우려하지 않을 수 없다.
공무원의 경우 타 집단이나 조직과 달리 고도의 준법성이 요구되는 만큼, 노동기본권 관련 모든 활동이 법적 테두리 내에서 이루어질 수 있어야 한다. 공무원 노동기본권에 관한 구체적인 법적 권리 및 그에 따른 의무와 책임의 범위를 사전에 철저히 공부해두어야 할 것이다. 그리고 공무원노동 운동에 대한 우리나라 국민 정서를 고려하여 국민의 여론수렴이 중요성을 갖는다. 즉 공무원 노동기본권 보장이 공무원의 임금인상을 포함한 근로조건의 개선으로 이어지고 이는 전적으로 국민의 경제적 부담이 되는 것이 아니라 행정발전과 국민에 대한 행정서비스 향상으로 이어질 수 있음을 지속적으로 설득하고 약속할 필요가 있다.
스스로의 이익옹호에만 급급한 나머지 부당한 주장을 내세우고 공직자로서의 자기규제능력을 상실하거나 노조활동을 관리층과의 ‘대결활동’으로만 인식하는 경우 공무원노조의 효용은 크게 감소될 것이다.
무엇보다도 대화와 타협 그리고 협의 과정을 중시하고 노동조합의 생산성향상기능을 우선시하는 노동문화를 확립하여야 할 것이다..
물론 정부(관리층)도 공무원노조를 파트너로 인정, 공무원노조가 관리활동을 돕고 보완할 수 있다는 것을 이해하고 그것을 정부의 목적달성을 위해 창의적으로 활용할 수 있어야 한다. 기본적으로 정부(관리층)와 공무원노조 사이에 상호신뢰와 협조적인 관계가 성립될 수 있어야 한다.
선진 각국의 공무원 노동운동도 각 국의 여건에 맞는 독자적인 제도화를 이루어 왔음을 고려해 볼 때, 공무원노동운동의 역사가 일천한 우리나라의 경우 국가적 혼란과 국력 낭비를 방지하기 위하여 우리나라 공무원노동조합의 경우도 우리에게 적합한 제도와 관행을 만들어 나가고 토착화해 나가는 추진전략이 필요하다.
바야흐로 우리나라 공직사회는 혁신과 분권의 바람이 거세게 불고 있다. 지역혁신은 주민에게 효율적으로 봉사하기 위하여 지방정부의 경쟁력을 제고시키며 공무원 개개인의 능력을 개발함으로써 행정조직의 생산성을 향상시키는데 궁극적인 목표가 있는 것이다. 특히 본격적인 지방분권시대를 맞이하여 이제는 행정생산성 향상의 일익을 담당하는 공무원노조가 지역혁신 및 지방분권의 선봉에 서서 그 핵심역할을 담당하는 시대로 전환되어야 할 것이다.
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